Uloga javnog tužilaštva u upravnom postupku

Izvor fotografije: Randy Fath / Unsplash

Upravni postupak sprovode organi javne uprave kada postupaju u upravnim stvarima, tj. u pojedinačnim situacijama u kojima, neposredno primenjujući zakon i druge propise, pravno ili faktički utiču na položaj stranke, i to najčešće tako što donose upravne akte (rešenja i zaključke).

Javno tužilaštvo je samostalan državni organ koji goni učinioce krivičnih i drugih kažnjivih dela i preduzima mere za zaštitu ustavnosti i zakonitosti. Pored osnovnih ovlašćenja iz krivičnog postupka i drugih kaznenih postupaka, javno tužilaštvo raspolaže i ovlašćenjima izvan kaznenih postupaka koja proističu iz njegove obaveze da štiti ustavnost i zakonitost. Ova ovlašćenja ostvaruju se i njegovom intervencijom u upravnom postupku, kao i u upravnom sporu (sudski postupak), koji prati upravni postupak.

Zakon o opštem upravnom postupku (ZUP) propisuje da zastupnici kolektivnih interesa i zastupnici širih interesa javnosti mogu da imaju svojstvo stranke u upravnom postupku ako ishod upravnog postupka može da utiče na interese koje zastupaju.[1] U upravnom postupku, prema tome, javni tužilac može da ima svojstvo stranke i može da štiti zakon u upravnom postupku, jer mu je uloga da zastupa šire interese javnosti i ishod upravnog postupka može da utiče na te interese.

Javni tužilac može – služeći se svojim ovlašćenjima iz krivičnog postupka – da inicira pokretanje upravnog postupka. Postoji dužnost postupanja po zahtevu javnog tužioca - policija i drugi državni organi nadležni za otkrivanje krivičnih dela dužni su da postupe po svakom zahtevu nadležnog javnog tužioca.[2] Krivične prijave javnom tužiocu podnose, prvenstveno, policijski organi (policija, saobraćajna policija, komunalna policija, poreska policija), republičke, pokrajinske, gradske i opštinske inspekcije, carinski organ i drugi nadzorno-kontrolni organi, kao i drugi subjekti sa javnim ovlašćenjima. Oni, tako, spadaju u državne organe nadležne za otkrivanje krivičnih dela, koji imaju ovu dužnost. Organi kojima se zahtevom za davanje obaveštenja obraća javni tužilac su u ovom pogledu podređeni javnom tužiocu. Oni su, naravno, ovlašćeni da pokreću i vode i upravne postupke u granicama svog delokruga. Zahtev javnog tužioca za pružanjem potrebnih obaveštenja treba da bude precizan, kako bi organu kome se obraća bilo jasno koja vrsta informacije se traži od njega i šta je potrebno da uradi u tom cilјu (koje radnje i mere da preduzme), kao i koji je razlog traženja podataka.

Organi i organizacije pred kojima se nije vodio upravni postupak mogu podneti žalbu protiv rešenja donetog u tom postupku ako su na to ovlašćeni zakonom.[3] Javni tužilac postupa i u upravnom postupku, vršeći pri tome radnje na koje je posebnim zakonima ovlašćen. Prema našem mišlјenju, javni tužilac je ovlašćen da podnese žalbu protiv rešenja donetog u upravnom postupku, radi zaštite javnog interesa.[4]

Organ koji sazna za rešenje koje sadrži razlog za ponavlјanje postupka ili za poništavanje i ukidanje rešenja, dužan je da o tome odmah obavesti organ koji je nadležan da po službenoj dužnosti pokrene odgovarajući postupak, kao i javnog tužioca.[5] Ovo može da se odnosi, recimo, na rešenje koje je doneo nadležni organ, a nad čijim izvršenjem inspekcija vrši nadzor. Upravni postupak u kome je doneto takvo rešenje i postupak inspekcijskog nadzora bi zajedno činili jednu celinu, odnosno upravnu stvar, u kojoj inspektor, kao ovlašćeno službeno lice koje je postupalo i rešavalo u određenoj upravnoj stvari, nije ovlašćen da izjavi žalbu protiv takvog rešenja, niti da podnese tužbu kojom se pokreće upravni spor. Ovo se ne odnosi samo na inspektore, nego uopšte na organe uprave i njihova ovlašćena službena lica, kako na one kojima je u delokrugu izvršavanje zakona i drugih propisa, tako i one koji vrše nadzor i kontrolu nad primenom zakona i drugih propisa. Odgovor na pitanje: Zašto? je jednostavan - oni ne mogu istovremeno imati položaj i organa, koji postupa preko ovlašćenog službenog lica, i stranke u upravnom postupku, odnosno tužioca u upravnom sporu. Zakon zaštitu javnog interesa u ovom pogledu dodelјuje javnom tužiocu, kao samostalnom državnom organu koji preduzima mere za zaštitu ustavnosti i zakonitosti. Javni tužilac je ovlašćen da podnese žalbu u upravnoj stvari, kao i tužbu kojom se pokreće upravni spor, postupajući u zaštiti javnog interesa.

Sa ovim u vezi, kada je reč o razlozima za ponavlјanje postupka i za poništavanje konačnog rešenja, izdavaju se sledeći: rešenje povolјno po stranku zasniva se na neistinitim tvrdnjama stranke kojima je ovlašćeno službeno lice dovedeno u zabludu, izvršenjem rešenja bi se moglo prouzrokovati neko krivično delo, izvršenje rešenja uopšte nije moguće, rešenje je doneto kao posledica prinude, iznude, ucene, pritiska ili drugih nedozvolјenih radnji (tu bi spadala i prevara, odnosno dovođenje u zabludu i slično), ako rešenje sadrži nepravilnost koja je izričito predviđena za poništaj.

Više ne postoje ovlašćenja javnog tužioca iz prethodno važećeg Zakona o opštem upravnom postupku da predlaže poništavanje ili ukidanje konačnog rešenja po pravu nadzora i da predlaže da se rešenje oglasi ništavim. Zatim, kada je reč o ponavlјanju postupka, kao najčešće korišćenom vanrednom pravnom sredstvu, javni tužilac je, prema važećem ZUP, izostavlјen kao ovlašćeno lice za njegovo podnošenje. S druge strane, u red lica ovlašćenih na podnošenje vanrednog pravnog sredstva u upravnom postupku uveden je Zaštitnik građana, kao organ koji se svakodnevno bavi kontrolom zakonitosti i pravilnosti rada javne uprave. U pitanju je vanredno pravno sredstvo - poništavanje, ukidanje ili menjanje pravnosnažnog rešenja na preporuku Zaštitnika građana. Zaštitnik građana je nezavisan državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja, i ovlašćen je da kontroliše zakonitost i pravilnost rada organa uprave. Na preporuku Zaštitnika građana, organ može, radi usklađivanja sa zakonom, novim rešenjem da poništi, ukine ili izmeni svoje pravnosnažno rešenje, ako stranka o čijim je pravima ili obavezama odlučeno, kao i protivna stranka, na to pristanu i ako se time ne vređa interes trećeg lica.

Upravni postupak neretko ima svoj nastavak u upravnom sporu, koji se vodi pred Upravnim sudom. Javni tužilac može da pokrene upravni spor ako je upravnim aktom povređen zakon na štetu javnog interesa,[6] što bi bio slučaj kada javni tužilac nađe da je upravnim aktom povređen zakon na štetu države, jedinice lokalne samouprave i organa. Po oceni javnog tužioca da je došlo do povrede zakona na štetu javnog interesa odlučiće Upravni sud. S obzirom da je Upravni sud - sud republičkog ranga, a da je nadležnost javnog tužilaštva vezana za sudsku nadležnost, za pokretanje upravnog spora nadležan je Republički javni tužilac, koji postupa u okviru prava i dužnosti Republike Srbije. Inicijativu za podnošenje tužbe radi pokretanja upravnog spora, Republičkom javnom tužiocu može podneti nadležni nadzorno-kontrolni organ ili telo (npr. Agencija za borbu protiv korupcije).

Postoji i poseban vanredni pravni lek protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda - zahtev za preispitivanje sudske odluke.[7] Ovaj zahtev može da se podnese zbog povrede zakona, drugog propisa ili opšteg akta ili povrede pravila postupka koja je mogla biti od uticaja na rešenje stvari. Zahtev za preispitivanje sudske odluke može da podese i javni tužilac, a podnosi se kada je to zakonom predviđeno, u slučajevima kada je sud odlučivao u punoj jurisdikciji („o suštini stvari“) i u stvarima u kojima je u upravnom postupku bila isklјučena žalba.