Samostalnost javnog tužilaštva - priča kojoj baš malo nedostaje da ima srećan kraj

Uvod

 

Usvajanjem izmena Ustava Republike Srbije na referendum 16. januara 2022. godine, donošenjem Odluke o proglašenju Akta o promeni Ustava u Narodnoj skupštini i nakon toga donošenjem Zakona o javnom tužilaštvu i drugih zakonskih i podzakonskih akata, otvorena je nova stranica u životu javnog tužilaštva. Iako ostaje utisak da je došlo do propusta koji se ogleda i u samoj definiciji javnog tužilaštva, jer tužilaštvo nije definisano kao, recimo, u susednoj Hrvatskoj – kao samostalno i nezavisno pravosudno telo[1] (što je praksa i tendencija većeg dela Evrope), već kao “jedinstven i samostalan državni organ koji goni učinioce krivičnih i drugih kažnjivih dela i vrši druge nadležnosti kojima se štiti javni interes određen zakonom”[2], ove promene su od stručne javnosti uglavnom ocenjene kao pozitivan korak u pravcu jačanja samostalnosti javnog tužilaštva. Primetno je da je termin koji suštinski određuje položaj javnog tužilaštva kako u odnosu na druge organe Republike Srbije, tako i ukoliko se posmatraju odnosi između nosilaca javnotužilačke funkcije, upravo - samostalnost. Uprkos činjenici da u Ustavu i Zakonu o javnom tužilaštvu[3] postoji još dosta termina koji određuju i opisuju položaj javnog tužilaštva i sama činjenica da se on u ovom zakonu pominje ukupno 9 puta, presudno svedoči o tome da zauzima centralno mesto u sveobuhvatnom definisanju položaja javnog tužilaštva i javnih tužilaca.

 

Ukoliko pođemo od značenja reči samostalnost, možemo primetiti da se kao sinonimi za istu uglavnom navode - nezavisan, autonoman, samoupravni, slobodan, koji se upravlja i živi po sopstvenim zakonima. Međutim, zakonodavni okvir naše države pravi razliku između samostalnosti i nezavisnosti. Tako je nezavisnost rezervisana za sudsku vlast, dok bi samostalnost trebala da predstavlja za nijansu niži stepen autonomije. U vezi sa tim, kako to nalazi prof. dr Milan Škulić, “položaj tužilaštva se svodi na specifičnu funkcionalnu nezavisnost”[4].

 

Suštinsko pitanje koje bi se ovde moglo postaviti, zbog čega je samostalnost važna za rad tužilaštva? Najjednostavnije rečeno obavezanost tužilaštva jedino zakonskim normama, odnosno jednobrazna i neselektivna primena zakona, su nešto bez čega nije moguće sprovesti zaštitu javnog interesa, vladavinu prava i borbu države protiv svih oblika kriminala i korupcije. Svi ovi principi, ukoliko bi postojao uticaj nekih drugih grana vlasti ili čak pojedinaca, ne bi bili ostvarivi u svom punom obimu, jer je njihov cilj, po pravilu, neprimenjivanje zakonskih odredbi, njihova selektivna ili čak i pogrešna primena.

 

 

Reformisani normativni okvir

 

Pomenute Ustavne i zakonske promene predvidele su ukidanje zamenika javnih tužioca (svi su tužioci i nosioci optuženja), zabranu premeštaja bez saglasnosti, izbor javnih tužilaca od strane Visokog saveta tužilaštva (u daljem tekstu Savet), a ne od strane Narodne skupštine, mogućnost prigovora na obavezno uputstvo, smanjenje hijarahiskih ovlašćenja i mnoge druge promene. Kao centralni organ kako u pogledu zaštite samostalnosti, tako i u cilju uspostavljana svih drugih prava i njihovom garantovanju i sprovođenju, određen je Savet. U pogledu nadležnosti Saveta je tako i predlaganje Narodnoj skupštini izbora i prestanka funkcije Vrhovnog javnog tužioca, odlučivanje o premeštaju javnih tužilaca, ali i utrđivanje postojanja neprimerenog uticaja i mnoge druge. Što se tiče načina izbora i sastava ovog tela, javni tužioci u njemu čine većinu - 5 članova biraju javni tužioci iz redova tužilaca sa svih nivoa organizovanja, 4 bira Narodna skupština iz redova istaknutih pravnika, a članovi su (po funkciji) i Ministar pravde i Vrhovni javni tužilac.

 

 

Zaštita od neprimerenog uticaja

 

Kada je u pitanju zaštita od neprimerenog uticaja Savet imenuje člana iz reda javnih tužilaca za Poverenika za samostalnost javnih tužilaca, koji deluje sa ciljem promovisanja profesionalne etike i integriteta nosilaca javnotužilačke funkcije, podizanja svesti o značaju samostalnosti, njenog promovisanja kao i potrebe slobodnog ukazivanja na postojanje ugrožavanja samostalnosti, ali i obaveštavanja javnosti o neprimerenom uticaju na rad nosilaca javnotužilačke funkcije i javnog tužilaštva. Sve ove ciljeve Poverenik ostvaruje na osnovu zahteva tužioca kome je ugrožena samostalnost, ali i po sopstvenoj inicijativi prikupljanjem neophodnih dokaza i informacija i njihovim prezentovanjem nadležnim telima. Nakon sprovedenog postupka Poverenik donosi preporuku ili mišljenje, koje se dostavlja Savetu koji na sednici donosi odluku o postojanju ili ne postojanju neprimerenog uticaja - spoljašnjeg ili unutrašnjeg.

 

 

Prigovor na obavezno uputstvo

 

U cilju smanjivanja hijerahijskih ovlašćenja, koja su do donošenja ovih zakona bila prilično izražena, izmenama je utvrđeno postojanje obaveznog uputstva i prigovora na isto. Naime, postoje dve vrste obaveznih uputstava i to: opšte obavezno upustvo koje izdaje Vrhovni javni tužilac i obavezno uputstvo za rad i postupanje u konkretnom predmetu, koje izdaju neposredno viši glavni tužilac, glavni tužilac ili Vrhovni javni tužilac, ukoliko postoji sumnja u efikasnost i zakonitost postupanja nižeg tužioca. Međutim, na pojedinačno obavezno uputstvo predviđena je mogućnost prigovora koji može izjaviti javni tužilac kome je izdato obavezno uputstvo, ukoliko smatra da je nezakonito ili neosnovano upravo obavezno uputstvo, a ne njegovo postupanje. O njegovoj osnovanosti odlučivaće komisija koju bira Savet, koja će, ukoliko smatra da je prigovor osnovan, ovo uputstvo poništiti. Tako je tužiocu data mogućnost da “sruši” obavezno uputstvo i odbrani svoju samostalnost.

 

 

Naredbe policiji i drugim organima

 

O položaju javnog tužilaštva u odnosu na druge organe, pre svega u odnosu na policiju, može se zaključiti na osnovu člana 285 stav 3 Zakonika o krivičnom postupku[5] kojim je predviđeno da javni tužilac može naložiti policiji da preduzima određene radnje radi otkrivanja krivičnih dela i pronalaženja osumnjičenih. Policija je dužna da izvrši nalog javnog tužioca, kao i da ga o preduzetim radnjama redovno obaveštava. Nešto slično je propisano odredbom člana 44 stav 1 istog zakona: “policija i drugi državni organi nadležni za otkrivanje krivičnih dela dužni da postupe po svakom zahtevu nadležnog javnog tužioca”. Pored navedenog, u još dosta članova ovog zakonika ovaj odnos je definisan na sličan način kako u odnosu na policiju, tako i u odnosu na druge institucije i građane.

 

 

I, u čemu je problem?

 

Moram priznati da mi je sve što navedeno, na prvi pogled, ulivalo veru da će se samostalnost javnih tužilaca zaista i sprovesti i da će položaj javnih tužilaca biti na nivou na kome se nalaze naše kolege u većem delu Evrope. Razjašnjenja radi, činjenica da u Ustavu, Zakonu i svim drugim aktima stoji da je tužilaštvo samostalno za mene nije bila od prevelikog značaja - položaj tužilaštva je na sličan način bio definisan u svim zakonima koji su pratili ovaj organ kroz istoriju, pa je opšte poznato kako je ta samostalnost u praksi izgledala. Međutim, ponekada “sitnice” tako izmene suštinu da ona više ne liči na ono što je (deklerativno) bio početni cilj ili propisana definicija.

 

Kao što sam naveo tužioci u Savetu jesu većina u odnosu na one koji to nisu. Jedini problem je u tome što većina nije dovoljna - odredbom člana 24 Poslovnika o radu Visokog saveta tužilaštva[6] predviđeno je da kvorum za održavanje sednica Saveta, ali i odlučivanje, nije 6 prisutnih članova, nego 8. To znači da bez saglasnosti članova koje direktno bira skupština (istaknutih pravnika i ministra), nije moguće vršiti nijednu funkciju saveta pa tako ni izbor javnih tužilaca niti komisije za odlučivanje po prigovorima javnih tužilaca na obavezna uputstva. Praktično, ukoliko skupštinska većina ima mogućnost uticaja na troje od pet članova Saveta koje bira, uvek će imati neku vrstu veta na sve odluke koje donosi Savet.

 

Nadalje, u pogledu neprimerenog uticaja postavlja se pitanje šta se dešava ukoliko Poverenik za samostalnost, odnosno Savet u ovakvom sastavu nekako i nađu da je do ovakvog uticaja došlo? Treba razlikovati situaciju kada je došao od spolja, jer u tom slučaju Poverenik ima mogućnost da izda saopštenje za javnost, sazove konferenciju za medije, obrati se predsedniku Vlade, Narodne skupštine, rukovodiocu državnog organa u kome je zaposlen državni službenik koji je izvršio neprimereni uticaj, nadležnoj advokatskoj ili privrednoj komori ili rukovodiocima drugih organa čiji je član ili zaposleni lice koje je izvršilo neprimereni uticaj. Suštinski jedina “sankcija” koju sam uspeo da utvrdim je da to lice ne može biti izabrano za istaknutog pravnika. U drugom slučaju, odnosno kada je reč o uticaju koji je izvršen od strane nosioca javnotužilačke funkcije, odluka Saveta se dostavlja Disciplinskom tužiocu i Etičkom odboru Saveta. Šta oni mogu dalje učiniti sa ovim aktom, nije najjasnije s obzirom na to da Pravilnikom o disciplinskim organima Visokog saveta tužilaštva i disciplinskom postupku[7] vršenje neprimerenog uticaja nije predviđeno kao poseban disciplinski prestup. Eventualno bi ovakav “prestup” mogao biti podveden pod odredbe člana 9 tačke 15 ovog Pravilnika - u znatnoj meri kršenje odredbe Etičkog kodeksa, koje je utvrđeno odlukom Etičkog odbora, ukoliko bi, naravno ovaj odbor doneo takvu odluku ili tačke 17 koja određuje kao prekršaj korišćenje hijarahijskih ovlašćenja na način suprotan zakonu.

 

Na kraju, u vezi odnosa sa policijom, postavlja se pitanje šta ukoliko ne postupa po naredbama i nalozima tužilaštva? Tužilaštvo pre svega ima mogućnost da urgira, a ako ni ovo ne daje rezultate, može da obavesti starešinu organa da će u slučaju novog roka, o njihovom nepostupanju obavestiti Ministra policije, Vladu i nadležno radno telo Narodne skupštine i da predložiti disciplinsko kažnjavanje odgovornog. Praktično, u slučaju da, hipotetički gledano, policija zbog uticaja izvršne vlasti, ne postupa po nalozima tužilaštva, koje je deo pravosudne vlasti, tužilaštvo ima pravo da ovakvo ponašanje prijavi, takođe, organima izvršne vlasti.

 

 

Nova reforma?

 

U situaciji kada su sve glasnije primedbe na rad javnog tužilaštva, kako vlasti tako i njoj suprotstavljenih grupacija, postavlja se pitanje da li su promene koje su sprovedene dovoljne da bi se osigurala nesmetana mogućnost rada organa na koji se ističu primedbe? Da li je tužilaštvo prava adresa za primedbe i prigovore u situaciji kada njegova moć nije kompletirana i zaokružena, između ostalog i određivanjem mehanizama koji će je garantovati? U isčekivanju nove reforme pravosuđa (već najavljene ili nenajavljene) kao nosilac pravosudne funkcije nadam se da će biti uspešnija od one 2010. godine, da svoja prava nećemo masovno ostvarivati pred sudovima i da će ovog puta postojati jasniji plan i cilj šta se istom želi postići. Mehanizmi i metode ostvarivanja ciljeva su poznati i već viđeni u svetu, pa i okruženju. Pitanje je samo da li će kao uzor poslužiti Rumunija ili Belorusija ili neko treći.