Pravo na informacije: dokle seže sloboda izražavanja?

U skorijoj praksi, Evropski sud za ljudska prava (ESLJP) odlučivao je o predstavci jedne nevladine organizacije iz Srbije koja je tvrdila da joj je uskraćivanjem pristupa informacijama povređeno pravo na slobodu izražavanja[1]. Odlukom ESLJP je odbacio  ovu predstavku kao nedopuštenu, ali je ostavila važne pouke za sve koji se u svom radu pozivaju na član 10 Evropske konvencije o ljudskim pravima (EKLJP).[2]

 

Rejting Centar Srbije, nevladina organizacija koja se bavi analizom visokoškolskih ustanova, zatražila je 2014. godine od jednog javnog komunalnog preduzeća podatke o obrazovanju svojih zaposlenih: koliko zaposlenih ima visoku stručnu spremu, koje funkcije obavljaju i na kojim fakultetima su diplomirali. Organizacija je navela da joj podaci trebaju radi sprovođenja „uporedne analize“.

 

Preduzeće nije odgovorilo. Umesto da pokrene upravni postupak pred Poverenikom za informacije od javnog značaja, Rejting Centar se obratio prekršajnom sudu, tražeći da se pokrene postupak protiv direktora preduzeća. Sud je odbacio zahtev kao nedopušten, uz obrazloženje da organizacija nije bila ovlašćena da podnese takvu prijavu. Sve pravne instance u Srbiji potvrdile su ovu odluku, pa je predmet stigao pred Sud u Strazburu.

 

Rejting Centar se pred Evropskim sudom pozvao, između ostalog, na član 10 Konvencije – pravo na slobodu izražavanja, tvrdeći da mu je uskraćivanje pristupa informacijama predstavljalo nedopušteno ograničenje tog prava. Član 10 Evropske konvencije o ljudskim pravima koji reguliše slobodu izražavanja prati klasičnu strukturu Konvencije. Prvi stav daje definiciju slobode izražavanja, dok stav drugi propisuje legitimna ograničenja slobode izražavanja. Tako, „svako ima pravo na slobodu izražavanja. Ovo pravo uključuje slobodu posedovanja sopstvenog mišljenja, primanje i saopštavanja informacija (podvukao S.B.) i ideja bez mešanja javne vlasti i bez obzira na granice ...“ U konkretnom slučaju, podnosilac predstavke se pozvao na povredu čl. 10 EKLJP i to dela stava 1, koji prepoznaje inter alia „pravo na primanje i saopštavanje informacija“ kao integralnog dela slobode izražavanja.

 

ESLJP je, oslanjajući se na standarde utvrđene u presudi Magyar Helsinki Bizottság protiv Mađarske (2016)[3], utvrdio da član 10 ne garantuje opšte pravo na pristup informacijama iz poseda države. Međutim, u pojedinim slučajevima, kada je pristup informacijama neophodan za ostvarivanje prava na slobodu izražavanja – naročito u kontekstu primanja i širenja informacija – tada se uskraćivanje može smatrati mešanjem u to pravo. Drugim rečima, pravo na prijem i saopštavanje informacija nema autonomnu prirodu u poretku EKLJP-a, ono je integralni deo prava na slobodu izražavanja koja je po sebi pravo relativnog karaktera, jer Konvencija predviđa legitimna ograničenja.

 

Test proizašao iz slučaja Magyar Helsinki Bizottság koji primenjuje ESLJP predviđa sledeće kumulativno postavljene kriterijume:

1. Svrha zahteva – mora biti jasno definisana i u vezi s javnim interesom;

2. Priroda informacija – moraju biti relevantne za društvene debate ili nadzor nad javnim sektorom;

3. Uloga tražioca – tražilac mora delovati u svojstvu „javnog nadzornika“ (npr. mediji, NVO, istraživači);

4. Dostupnost informacija – informacije moraju biti u posedu države i tehnički dostupne.

 

 

Zašto predstavka nije prihvaćena?

 

Sud je utvrdio da Rejting Centar nije ispunio ove kriterijume.

 

Organizacija nije precizno objasnila svrhu traženja informacija (navod o „uporednoj analizi“ bio je neodređen). Takođe, nije dokazala da ima ulogu javnog nadzornika ili da obavlja funkciju informisanja šire javnosti. Nije pokazala da su informacije bile neophodne za ostvarenje prava na slobodu izražavanja. Nije koristila dostupne domaće pravne mehanizme (poput Poverenika), već se obratila neadekvatnoj instanci.[4] „Nije dovoljno da podnosilac predstavke iznese apstraktnu poentu u smislu da određene informacije treba da budu dostupne kao pitanje opšteg principa transparentnosti, (…) tražilac informacija je dužan da objasni tačnu svrhu zahteva tako što će, između ostalog, navesti kako je njegova ili njena posebna uloga u pogledu primanja i saopštavanja informacija javnosti kompatibilna sa prirodom informacija koje se traže, i zašto je pristup njima ključan za ostvarivanje njegovog ili njenog prava na slobodu izražavanja”.

 

Prema nalazu suda, nijedan kriterijum iz Bizottság testa nije bio ispunjen[5], stoga nema povrede čl. 10 EKLJP-a. Ili preciznije rečeno, Sud je ovu predstavkiu odbacio na osnovu čl. 35 st. (3a) Konvencije, kojim se odbacuju predstavke ako „(...) je predstavka nespojiva sa odredbama Konvencije ili protokola uz nju, očigledno neosnovana, ili predstavlja zloupotrebu prava na predstavku“.

 

Iako je predstavka odbačena, ovaj predmet je važan. Pokazuje da pravo na informacije iz javnog sektora nije automatsko, već se veže za određenu svrhu, ulogu i društveni kontekst. Može se posmatrati i kao potvrda da međunarodni standardi ne favorizuju proizvoljno ili masovno traženje podataka, već štite informisanost tamo gde ona ima javno opravdanje i društvenu funkciju.

 

Takođe, podseća organizacije i građane da postoji propisan institucionalni put za dobijanje informacija od javnih vlasti. Preskakanje tog koraka i oslanjanje na prekršajne mehanizme koji nisu namenjeni ovakvim situacijama može umanjiti šanse za pravnu zaštitu, kako domaću tako i međunarodnu.

 

Odluka u predmetu Rejting Centar Srbije protiv Srbije jasno je stavila do znanja da član 10. EKLJP-a ne sadrži neograničeno pravo na pristup informacijama, već da ono postoji samo pod uslovom da je pristup ključan za ostvarenje slobode izražavanja i ulogu tražioca kao aktera javnog diskursa. Naravno,  postojanje prakse ESLJP koja propisuje određene standarde slobode izražavanja ne sprečava države članice EKLJP da svojim lokalnim pravom propišu više standarde za njihovo ostvarivanje.

 

Prema Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja Republike Srbije (Zakon) [6] postoji pretpostavka postojanja opravdanog interesa javnosti da zna neku informaciju od javnog značaja koja je u posedu organa javne vlasti, osim ako organ vlasti ne dokaže suprotno.[7] Takođe, ograničenje pristupa može postojati samo „ako je to neophodno u demokratskom društvu radi zaštite od ozbiljne povrede pretežnijeg interesa zasnovanog na ustavu ili zakonu.“ (čl. 8. st.1). Pozivanju organa javne vlasti na zaštitu privatnosti kao argument protiv davanja informacija podnosiocu predstavke, suprotstavlja se čl. 14 Zakona koji, iako predviđa Pravo na privatnost kao osnov oskraćivanja prava na pristup informacijama od javnog značaja, predviđa i izuzetak od tog prava, iz tačke 2. stava 1. istog člana kada se radi o „javnom funkcioneru u smislu zakona kojim se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri obavljanju javnih funkcija i ako je informacija vezana za vršenje njegove javne funkcije“.

 

Dakle, prema Zakonu podnosioci predstavke u konkretnom slučaju, su imali pravo na pristup informacijama, propust organa javnih vlasti je neopravdano mešanje u slobodu izražavanja, a propust na strani podnosioca predstavke je taj što se nisu obratili nadležnom organu za ostvarivanje prava (Povereniku za informacije od javnog značaja). Ovaj slučaj je bitan i po tome što pokazuje da ponekad i lokalno pravo propisuje više standarde ljudskih prava. Pravo na pristup informacijama je šire postavljeno i ne podrazumeva ispunjenost uslova iz Bizottság testa.

 

Zahtev za informacijama se ostvaruje u međusobnom spletu odnosa nacionalnog i međunarodnog prava. Mora biti pravno artikulisan, svrhovit i utemeljen u javnom interesu. Informacija od javnog značaja postavlja okvir pitanju iz naslova – granice slobode izražavanja, za sve koji se bave pravom, istraživanjem, novinarstvom ili javnim politikama, kao i za opštu javnost.